一、研究《国家赔偿法》的意义

《国家赔偿法》国家赔偿是伴随着近代资本主义发展和宪政运动而产生的。中国由于处于封建社会的时间比较漫长，特权思想和官本位思想严重，建立国家赔偿制度比较迟。民间有"官打不为丑"，"民不与官员斗"，国民赔偿意识比较薄弱。由于我国是以人治为主、讲人情的国家，法律信仰不够，法制不健全，对官的约束机制不够完善，政府机构及其官员侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的事情时有发生。现实生活中，民告官难，受害人求偿难，有的受害人为了取得国家赔偿付出了漫长的时间，政府官员不作为，都严重阻碍国家赔偿法的发展。国家赔偿法是一个国家政治文明和法治文明的标志。国家赔偿对保障公民、法人及其他组织的合法权益，化解官民之间的矛盾、构建和谐社会有着十分重要的意义。

要实现我国真正的法治，人民真正成为国家的主人，必须完善我国的法律体系。作为一部最能体现一国法治文明人权保障标志的法律，国家赔偿法的建设尤其重要。本文希望在对前人研究成果的总结基础上，结合我国现实的情况，提出一些对我国国家赔偿法进一步完善或者改进的建议，使我国公民、法人和其他组织的求偿之路更加畅通，更加合理。

二、关于《国家赔偿法》的修订历程及存在的问题

1994年5月12日第八届全国人大常委会第七次通过了《国家赔偿法》，1995年1月1日起实施。这标志着中国国家赔偿制度的正式确立。但是这部《国家赔偿法》存在着很多问题，如赔偿程序的规定不具体；对赔偿义务机关约束不够，使有些机关对应该予以赔偿的案子拖延不办；赔偿经费不到位等。2010年4月第十四次会议通过了《国家赔偿法修正案》，即新的《国家赔偿法》，并决定自2010年12月1日起实行。这部国家赔偿法对1994年的国家赔偿法做了重大的修改，如归责原则的改变。由于在现实生活中，国家机关及其工作人员没有违法，但是如果国家不承担损失赔偿责任，显失公平。这次修改，取消"违法"的限制，拓宽了赔偿范围。这次修改把因不作为造成的公民生命健康权的侵害也纳入了国家赔偿的范围。新《国家赔偿法》将虐待、放纵他人殴打、虐待等国家都要承担赔偿责任。这次修改也完成了赔偿程序，取消了 "确认"的程序规定，变单独提起程序为并行式或者为选择式程序。本次修改的一个亮点是明确了精神赔偿。新《国家赔偿法》规定，致人损害精神损害的，赔偿义务机关应当消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。造成严重后果的，应当赔付相应的精神损害抚慰金。毫无疑问，这次修订对国家赔偿制度的完善、国家法制的进歩具有巨大的推进作用。

我国《国家赔偿法》自施行以来,对于依法保护公民、法人和其他组织的合法权益,促进国家机关依法行使职权,协调社会矛盾、维护社会稳定起到了巨大的推动作用。但随着这部法律的实施,赔偿程序、赔偿范围、赔偿标准以及国家赔偿费用支付等方面存在的问题也逐步暴露出来,亟待进一步修改、完善。具体来说有立法体例上的缺失、采取的归责原则过于单一、国家赔偿范围过窄、国家赔偿标准过低、赔偿程序过于繁琐等。

造成《国家赔偿法》之制度缺漏的深层原因是立法时存在“国家优先”和“国家豁免”意识。1995年制定《国家赔偿法》时,刑法和刑事诉讼法尚未修改,一些进步法律理念尚未树立起来,公民的主体观念和主体地位也还没有真正树立起来,国家尊重和保护人权的理念没有提升到宪法高度,更多强调个人义务、国家权力,而不是本着制约公权力、保障私权利的理念。

三、关于2012年《国家赔偿法》修订后的新变化

1、确立多元归责原则，将单一的违法归责原则转变为违法与结果并行的多元归责原则。新法相较于旧法最大的改变是其第二条“对国家机关和国家机关工作人员行使职权”的规定内将“违法”这一限定词去掉，这说明国家赔偿的归责原则从旧法中单一的违法归责原则转变成新法中多元的归责原则体系。根据修订后的规定，除了违法行为造成的侵权损害可以获得国家赔偿之外，针对于那些即使不违法，但在结果上造成损害的，受害人也有权获得国家赔偿。这就打破了旧法对于国家赔偿归责原则单一的违法归责原则的设定。由于归责原则在国家赔偿制度中处于核心地位，这一修改将直接影响国家赔偿责任的构成要件、免责条件以及举证责任的负担。

2、取消赔偿义务机关的确认程序，便捷受害人的申请。根据旧法规定，公民申请国家赔偿时应当先对请求赔偿的事项向赔偿义务机关申请确认，经过赔偿义务机关确认赔偿事项符合国家赔偿法的规定之后，申请人才能进入国家赔偿程序。该规定在实践中已明显成为公民难以获得国家赔偿救济的症结。因为国家机关完全可以通过不予确认或延迟确认等手段变相拒绝赔偿请求人的合法请求。以至于这条规定逐渐演变成国家赔偿机关的“保护伞”。修订后的《国家赔偿法》取消了确认程序，降低了申请国家赔偿的门槛，简化了赔偿请求程序，使个人申请国家赔偿更加便捷。

3、合理分配举证责任，特殊情况下施行举证责任倒置。根据新法的规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对于自己提出的主张，应向法院的赔偿委员会提供相关证据。在赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人在强制措施执行期间死亡或丧失行为能力的，赔偿义务机关应当对于自己的行为与该人的死亡或者丧失行为能力之间是否存在因果关系提供相关证据。新法对于举证的规定本质上是一种举证责任倒置。这种举证责任倒置的规定将有助于在刑事赔偿中准确判断、认定非正常原因造成死亡等情形出现时的赔偿责任。这一规定将更有利于保护嫌疑人的合法权益不受侵害。

4、将精神损害纳入国家赔偿范畴。国家机关及其工作人员的侵权行为对公民的合法权益造成的损害往往要大于一般民事侵权行为。此前，国家赔偿标准过低以及精神损害没有纳入国家赔偿一直是学界与实务界热议的话题。人权保障的缺失，不仅仅是对受害人的二次伤害，更是对依法治国基本方略、民主法治理念的伤害。修改后的国家赔偿法将精神损害纳入国家赔偿的范畴，恰恰充分体现了尊重人权、保障人权的法治理念。

5、规范赔偿程序。修订前的《国家赔偿法》主要对刑事赔偿领域的赔偿程序予以规制。由于旧法对赔偿程序举证责任的缺失以及对于确认程序、程序期限规定的模糊不清，造成国家赔偿程序执行的很多障碍。修订后的《国家赔偿法》不仅废除了赔偿程序中的确认程序，还对申请赔偿、赔偿机关与复议机关赔偿决定做出的具体期限和程序进一步细化与澄清。这些改变在很大程度上简化了受害人申请国家赔偿的程序。

6、提高赔偿费用管理水平。修改前的《国家赔偿法》实行的是先赔偿后报销的赔偿制度。这样一来，赔偿义务机关的赔偿意愿就会十分消极，受害人很难获得国家赔偿。修订后的《国家赔偿法》规定赔偿机关要在赔偿申请人提交赔偿申请书后七日内将申请书转交同级财政部门。赔偿金核拨机关必须在十五天之内作出赔偿决定。新法废除了旧法先支付后报销的赔偿方式，更有利于受害人获得国家赔偿金。

四、关于进一步完善我国国家赔偿制度的建议

1、我国的国家赔偿范围还要进一步拓宽

国家赔偿法是人权保障法，是一个历史的范畴。像人权的范围不断扩大一样，国家赔偿法的范围也应该随社会的进歩不断扩大。国家赔偿范围决定了一个国家承担责任的宽窄，公民受国家保护范围的大小。新的国家赔偿法虽然抛弃了以往单一的违法归责原则，但采用列举式的方法限制了国家赔偿的范围，不利于有害人的权利救济。新的《国家赔偿法》第2条规定："国家机关及其工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权力。"列举式虽然有易于操作的好处，但是由于人类的理性有限，不可能囊括客观世界的所有可能。笔者认为，一切与国家公权力有关的，造成公民合法权益受损的，国家都要承担赔偿责任，包括作为和不作为。我国是社会主义国家，我国的国力己经取得的了长足的进歩，国家赔偿的程度与范围至少不应该低于民事赔偿。国家赔偿责任的范围还包括因犯罪分子侵害的赔偿责任。如果受害人不能通过犯罪分子那里得到赔偿，国家就应该承担公平责任，因为预防暴力犯罪是国家的安全义务，发生暴力犯罪说明国家的预防管理有缺陷，没有尽到保护的义务，无论是从风险责任还是公平责任的角度来看，国家都应该给予适当的赔偿。有学者认为把此种责任纳入国家赔偿范围，则g彖赔偿范围过宽，数额巨大，属于国家补偿的范围。笔者认为这是一种陈旧的观点。正如国家赔偿，在奴隶社会封建社会从未有过，到了近代资本主义才慢慢发展起来。国家补偿的数额很小，而且有很大的任意性。我认为随着国家财力的增强，文明的进步，此种责任应该纳入国家赔偿的范围，对比民事赔偿来进行赔偿从赔偿的能力来看，也只有国家这个大家才能够有能力承担，也只有国家这个大家有资格来承担。刑事犯罪对的人的伤害最大，特别是有些残忍的犯罪，当受害人不能从犯罪分子那里得到赔偿时，国家就应该承担赔偿责任。新的《国家赔偿法》在有些国家免责方面要修改。随着社会的进歩人权意识的增强，办案人员的办案能力一定要加强。刑事赔偿法规定，错拘在法定时限内.-不赔，为侵犯公民人身权埋下隐患。如果是错拘，说明办案人员有过错。有过错就要赔偿，这种过错责任不能让受害人来承担。这就逼得办案人员提高办案效率。这似乎是笔者对办案人员要求太高。笔者认为建设高度文明的社会主义国家，就必须要国家机关工作人员提高素质。凭什么让无辜者遭受损失？在现实生活中，很多办案人员就凭借这一条，随意拘捕他人。如果只要存在错捕，就要承担国家赔偿，我相信办案人员在作出拘捕他人决定之前就要三思，减少侵害公民人身权利的案件发生。我们不能让国家的强权力来牺牲部分公民的私权利，这对部分公民来说是不公平的。

2、提高国家赔偿标准

在国家赔偿制度发展过程中，形成了抚慰型赔偿、补偿性赔偿和惩罚性赔偿三种标准。抚慰型标准赔偿额度一般低于受害人受到的实际损失，是一种象征赔偿。补偿性赔偿是赔偿数额能够填平受害人的实际损失，是一种弥补赔偿。惩罚性赔偿是一种加重赔偿，指超过受害人实际损害的范围使受害人予以额外的金钱赔偿，以示对加害人的惩罚。赔偿数额对侵权方具有警戒性，除足以弥补受害人实际损失外，还加上对侵权行为的惩戒数额，以儆效尤的国家赔偿。我国1994年的《国家赔偿法》就是一种典型的抚慰型赔偿，因为赔偿额度过低，被业内人士称为"国家不赔法"。在2001年，有一个这样的案例，十九岁的少女麻旦旦因为"卖淫"被拘留，被迫做了2次处女鉴定才还证明自己的清白。麻旦旦后來将陕西省经阳县公安局告上法庭，却仅仅获得74元的国家赔偿。这种情况很难让当事人信服，也让人民群众对国家赔偿失望痛心。新的国家赔偿法仍然保持了抚慰型赔偿原则的基本框架，没有与普通侵权法上的补偿性赔偿或者全部赔偿原则"接轨"。笔者认为采用抚慰型的赔偿标准已经不合时宜，不能填平受害人内心的遭受损失的痛苦。我国应该采用补偿性原则，提高国家赔偿的计算标准，与民事赔偿达到基本一致。在确定人身自由权损害的赔偿额度时，应当考虑关押时间、受害者本人的利益损失状况、受害人所处的地区特点、所从事的职业等各种因素。造成身体健康权损害的，应当参照《民法通则》的规定，对受害人的实际损失予以赔偿。造成部分或全部劳动能力丧失的，残疾赔偿金应考虑受害人的年龄大小、健康状况、家庭因素等确定。在釆用补偿型的赔偿标准填平当事人的损失和怨恨，化解国家与民众的矛盾，又能约束政府国家机关工作人员恣意妄为，从而提高执法司法水平。对恶意侵犯公民法人和其他组织合法权益的，还不妨采用惩罚性标准。从我国的经济发展水平来说，我国完全有这种财政承受能力。采取补偿性的赔偿标准符合民事赔偿的赔偿的要求。在民事诉讼中，人民法院可以判令侵权人用其全部财产承担全部赔偿责任，来保护被侵权人的合法权益。而且民法例如国家机关吊销许可证、责令停产停业，使得证照持有人或者被命令人无法从事相关的活动，其使用、受益和处分财产的权利受到限制，给权利人造成经济损失。新的国家赔偿法在这点上与旧的国家赔偿法一样，没有作任何改变。赔偿停业期间必要的经营性费用开支，不赔偿经营的损失，或者说可期望利益，自1994年的《国家赔偿法》颁布以来，这一直受到绝大多数学者的质疑。赔偿停产停业期间的间接损失，尤其是可期望得到的利润损失，被普遍认为是国家赔偿法应当采取的立场。有的学者认为，只赔偿直接损失，不赔偿间接损失或者可期望利益与《国家赔偿法》的立法宗旨相违背。国家侵权应不能将负担加在受害人身上。另外，从国家赔偿的功能来说，建立国家赔偿的目的，在于使人民的利益不受侵害，受害人的损害得到救济。侵害人民的利益，不管是之间利益还是间接利益，应该都是国家赔偿的范围。新的《国家赔偿法》没有规定精神损害的赔偿标准，相关司法解释也没有明确规定，这就给实际操作带来难度。我认为可以借鉴民事精神损害赔偿的规定，综合考虑这几个因素：（1)侵权行为的过错程度。（2)具体情节。（3)受害人精神损害的程度和后果。（4)社会影响。（5)受害人当地平均生活水平。精神损害赔偿的目的是为了抚平受害人的精神创伤，如果赔偿额度与当地的平均生活水平相差很远，就达不到抚慰的目的。赔偿额度过大，损害了国家的财力和纳税人的权益。建议国家仿照英国，不同性质的精神损害设定不同的精神损害赔偿，各设定一个最高额度和最定标准。一方面防止同样的精神损害赔偿，不同的法官判决差异过大，另一方面也防止了受害人提出过高的不合理的精神损害赔偿请求。

3、关于精神损害赔偿

国家赔偿法上的精神损害赔偿是指公民因其人身权利受到受到国家机关或者其公务员职务行为的侵害，精神遭受痛苦，国家通过金钱赔偿等方式进行救济和保护的法律制度。精神损害赔偿进入国家赔偿制度是二十世纪中后期的一项重要成果。此前，国家赔偿制度只关注财产损失赔偿。规定精神损害赔偿最早的是德国。德国于1981年把精神损害赔偿纳入国家赔偿的范围。该法第2条第4款定："应于赔偿的损害包括所失利益以及依据第7条标准发生的非财产损害。"该法第7条的规定是："对于损害身体的完整、健康或者严重损害人格等非财产损害，应参照第2条第4款予以精神赔偿。"R本的精神损害赔偿除了特别规定外，都适用民法规定。我认为这一点，我国可以借鉴。因为民法的历史发展悠久，比较完善，操作起来方便。我国新《国家赔偿法》引入了精神损害赔偿，体现了我国的人文关怀和法制进歩。但是我国《国家赔偿法》的精神损害赔偿的范围与民一赔偿的范围要窄很'多。《国家赔偿法》第35条规定："有本法第3条或者第17条的情形之一，致人损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；形成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。"《国家赔偿法》精神损害赔偿的范围仅限于侵犯生命、健康、身体、自由权益。民法保护的精神损害赔偿范围包括生命、健康、身体、人身自由、姓名、肖像、名誉、人格尊严、隐私、亲子关系（或者亲属关系）、以及具有人格象征意义的特定纪念品。所以说我国的《国家赔偿法》的精神损害赔偿的范围还是有限的，应了民间"官打不为丑"。随着我国财力的增长，我建议《国家赔偿法》精神损害赔偿的范围接近或者等于民法的范围。精神损害是无形的，客观上无法衡量，无法确定准确的赔偿数额。新的《国家赔偿法》没有规定精神损害的赔偿标准，相关司法解释也没有明确规定，这就给实际操作带来难度。我认为可以借鉴民事精神损害赔偿的规定，综合考虑这几个因素：（1)侵权行为的过错程度。（2)具体情节。（3)受害人精神损害的程度和后果。（4)社会影响。（5)受害人当地平均生活水平。精神损害赔偿的目的是为了抚平受害人的精神创伤，如果赔偿额度与当地的平均生活水平相差很远，就达不到抚慰的目的。赔偿额度过大，损害了国家的财力和纳税人的权益。不同性质的精神损害设定不同的精神损害赔偿，各设定一个最高额度和最定标准。一方面防止同样的精神损害赔偿，不同的法官判决差异过大，另一方面也防止了受害人提出过高的不合理的精神损害赔偿请求。

五、结语

无论是国家意志、政府形态还是法治环境、社会生态，国家与公民、公权与私权等各种各样的关系都在润物细无声地发展与进步。国家对公民的态度不再是强势的，国家机关与民众的关系也不再是简单的管理与被管理的关系。法治发展带来的是民主意识的觉醒、公平正义的复苏。只有当国家形态由统治型转向民主型时，公民的法律人格才能得到真正的保全。只有当政府类型从管理型转变为服务型时，社会生态才能充满生机与活力。

《国家赔偿法》的修改不仅仅是在法律意义上完善国家赔偿构成要件、明确举证责任的负担、扩大赔偿范围以及改进赔偿程序，更重要的是在法律修改背后法治观念的改变、民主思想的深入以及国家对于公民合法权益损害后救济态度的转变。归根结底，法律在保障公平与正义的同时还要充分尊重个人价值与尊严，体现对“人”的终极关怀。只有当国家不再成为利维坦，政府真正成为公民的“守夜人”时，民主与法治才能生生不息。