一、司法辅助人员雇员制基本情况

    （一）2014年前基本情况

    1995年施行的《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》均在2002年进行了修订，对法官、检察官的任职资格、任职回避等进行了修订。对于具体人员分类并未进行实质改革，仍采用审判员（检察员）、助理审判员（助理检察员）。2003年10月中共中央组织部、人事部、最高人民法院关于《人民法院聘任制书记员管理办法（试行）》的颁布实施，对书记员的管理体制进行改革，实行单独序列管理，法院新招书记员一律实行聘任制和合同管理。但该办法在实际操作中执行的并不理想。由于案件受理量逐年上升，各地法院都出现了一定程度的案多人少等矛盾。部分地区开始探索采用法官助理（检察官助理）的形式辅助法官（检察官）工作，出台了相关的管理办法。在法官助理（检察官助理）招录过程中采用了聘用制，即不占用行政编制，签订劳动合同的形式进行。在此期间，社会各界对司法体制改革的呼声也日渐提高。如何整合司法资源，提高司法效率，推动进一步的司法改革也进入了日程。

    （二）2014年后基本情况

    2014年是新时期司法改革的启动之年。早在2013年11月召开的中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议上通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。其中，就包含推进法治中国建设的司法体制改革，以加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。该决定明确提出要建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。建立符合职业特点的司法人员分类管理制度就包括司法辅助人员的制度规范。在此之后的四中全会专题研究全面依法治国的问题，许多新理念新战略新举措首次提出。中央为人民法院司法改革指明了目标方向、基本原则和具体路径，并突出加强了顶层设计。从2014年开始，截至目前，中央全面深化改革领导小组已经召开了21次全体会议，其中15次涉及司法改革议题，审议通过27个司法改革文件。最高人民法院去年也出台多达22个司法改革文件。

    目前司法改革的主要任务包括完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院人财物统一管理，从2014年6月开始已经分三批在全国范围内开展试点，到2015年底，全国共有417个法院纳入改革试点。吉林、上海、湖北、海南已在全省市范围内开展试点。其中上海地区是全国最早公布改革方案的地区。《上海市高级人民法院司法体制改革试点工作实施方案》中将法院工作人员划分为三类职务序列：法官、审判辅助人员、司法行政人员。其中，审判辅助人员包含法官助理、书记员、司法技术人员、司法警察等。对于司法辅助人员采用何种管理用工形式并未作出具体规定。在目前已经实施的改革的地区中，已有部分地区开始采用聘用制的司法辅助人员。相关高院也开始招录辅助人员。例如2016年7月北京市高级人民法院面相全社会招收1458名聘用制审判辅助人员。随着改革不断推进和现实审判工作压力的增长，越来越多的司法机关会推动辖区司法辅助人员聘用制的实施。

    二、司法辅助人员雇员制存在的问题

    （一）相关法律规范滞后、欠缺

    目前，司法体制改革已全面实施。中央已出台了大量改革文件。与之对应的是最高人民法院、最高人民检察院也出台了相关的改革文件。但是作为法院和检察院工作人员基础性的法律——《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》并未进行修订。当前的改革实质上是带有探索性的。由于法律修订的滞后，导致相关制度的欠缺。司法辅助人员的管理规范目前只有规范性文件作指导。而相关的全国性法律法规并未出台。这也给司法辅助人员聘用制的推行产生了不利的影响。什么岗位的辅助人员可以采用聘用制？聘用制的具体形式如何实施？采用用人单位直接签订劳动合同，还是通过劳务派遣？种种问题都亟需法律进行规范和调整。

    （二）人员岗位职责不明确

    我国法院在实际操作中一般对审判业务及辅助性事务不作细致区分与分工，大部分工作由法官独立完成。但是近年来案件数量呈井喷状态，与此同时社会对于司法效率的要求又在不断加强，这都直接倒逼审判业务与辅助性事务的分离。法官与司法辅助人员的区分也显得十分必要。在司法实践中，法官除了完成审判事务外，还要分心于大量的辅助性事务，比如财产保全、送达、办理委托评估鉴定事宜等。这些都使得原本审判工作负荷很重的法官深陷辅助性事务“难以自拔”。法官将大量精力分散于审判事务之外的各类辅助性事务，从而影响核心的审判事务，对事务工作没有明确的分工，导致法官隐形的工作量加大，从而影响审判效率的提升。

    当前的司法体制改革的努力方向正应朝着专业分工的方向发展，使审判人员及司法辅助人员能够各司其职。在全国各地试点法院也开展了各项改革，但对于司法辅助人员的职责，特别是采用聘用制的司法辅助人员的职责尚未明确。部分职责与现行审判人员职责重复，有的甚至将部分审判人员的职责交由司法辅助人员完成，显而这样会对审判权的行使产生不良的影响。

    （三）人员配备比例存在不合理的情况

    我国对于司法辅助人员的管理与配置是否科学合理尚无权威的解释或标准。尽管各地的改革试点方案中一般以综合考虑审判工作量、人员编制等因素，以充分满足法官办案需求为原则，配备相应的审判辅助人员。但其中也存在很大的问题：一是如何确定人员配备比例标准。司法辅助人员法院应依据何种标准确定配比，除了考虑审判工作量、人员编制等因素，这些因素是否唯一因素，或是还有其他重要因素作为依据。二是人员配置比例的计算问题。目前，司法辅助人员配置的比例的设置、测算等尚无明确标准。当前部分地区试点法院的改革方案中，对司法辅助人员比例未有规定。三是满足办案需求与比例的问题。对于司法辅助人员的配备是否应当遵循一套动态管理机制，根据每年或每季度的收案量、法官数量与人员编制情况变动而变动，还是以不同级别、不同地域、不同案件性质的法庭量身定做不同的人员设置与管理方案等都没有明确的规定。而在已经开始员额制试点地区的司法机关，司法辅助人员数量明显不足，员额制改革后司法辅助人员是否能否满足审判工作，尚未明确。

    （四）职业保障制度未能及时跟进

    当前对聘用制司法辅助人员职业保障制度的改革主要是制定各类聘用制司法辅助人员的晋升、等级、薪酬、考核、激励等办法，但大部分尚处于研究、探索、试运行阶段，除了极少试点法院外，大多数地区尚未实现制度的同步落地。其中最为重要的编制问题如未能及时妥善解决，将难以激发人员的积极性与主观能动性，甚至导致人员流失现象加剧的后果。改革后将司法辅助人员全部实行聘用制，其薪酬、等级晋升、退出机制等均需要重新制定新的措施与办法。这也容易出现一些问题，例如薪酬界定标准，尤其是司法体制改革规定法院人、财、物统一由省级法院集中管理之后，薪酬如何界定？出现上述问题的原因是多方面的，甚至这些问题会产生新的问题。退出机制如何进行，是由司法机关自行考评，还是由第三方或中立机构完成，都未明确。

    三、司法辅助人员雇员制的完善

    （一）完善相关法律法规的修改

    当前最为重要的是对《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》进行修改，对法官助理、检察官助理等司法辅助人员的范围、职责进行明确规定。使得当前的改革在法律的框架下有序进行。同时，对司法辅助人员聘用制的具体实施制定相关的法律或法规。明确适用范围、岗位职责等问题。规范各级司法机关在聘用司法辅助人员时的行为。

    （二）明确岗位职责

    法官是审判权的行使主体，其职责是对案件进行审理和裁判。司法辅助人员的主要职责在于承法官之命，协助法官办理诉讼业务。法官助理的工作侧重于与实体审理与裁判密切相关的程序和法律问题，包括审查与整理诉讼材料、准备裁判所需的参考资料和法律意见、草拟法律文书等;而书记员的工作应是纯事务性工作，如诉讼案件登记、笔录、期日及传唤通知与拘押票制作、案卷及文件点收登记、案件信息录入等。

    任何一种改革都必须使司法更贴近而非更远离司法规律。法官行使审判权、审理者裁判、裁判者负责是一般的司法规律。尤其是，若要落实法官责任制，就必须突出每个行使审判权的法官的独立性，保证让审理者裁判，由裁判者负责。法官助理承担的应该是非审判核心事务而非审判事务。一般情况下，尤其是对地方和基层法院而言，一个案件中法官助理可分担的协助工作，不应该比法官承担的审理和判决工作更重，或者说应由法官实质参与的工作，如案情的了解与把握、证据的审核与认定、庭审的实质推进、裁判的作出以及裁判书的制作等，应该由法官完成，而不能交付法官助理。法官助理的职责中，核心的日常工作应为审查诉讼材料、组织证据交换、接待诉讼参与人、准备与案件审理有关的参考资料以及草拟法律文书等。

    （三）合理配备人员比例

    鉴于法官与司法辅助人员的职责分工，并考虑到如果多个法官配一个助理，法官在给助理分配任务时必须兼顾其他法官可能分配给助理的任务，从而受到掣肘，故一个法官配一个助理较为合理。另外，法官助理虽可分担法官工作却不能分担书记员工作，所以原则上一个法官也应配一个书记员。即，法官与法官助理、书记员的配比1∶1∶1较为合理。当然，法官与法官助理的配比还要考虑法院的审级与功能，在资源有限的情况下，应保证审判任务较重的法院的法官助理之配备。考虑到法院信息化程度提升，法院尤其是基层法院面临大量的数据录入等工作，可考虑适当增加基层法院书记员的配置。

    目前，部分试点法院实行一个法官配多名助理的做法，并不妥当。一名法官配多名助理且在“案多人少”的现实情况下大幅度限缩法官人数，势必出现案件审理工作实质上由法官助理承担，但最终裁决由法官把关以及判决书由法官署名的情况，从而加剧“审者不判、判者不审”问题。

    （四）明确人员的分类、晋级及激励制度

    司法辅助人员根据不同的职责进行区分，主要包含法官（检察官）助理、书记员、司法技术人员、司法警察。法官（检察官）助理应与法官（检察官）相对应，除了完善自身晋级的同时，还应畅通由助理到法官的晋升渠道。对于采用聘用制的法官（检察官）助理应给予一定转任公务员的渠道，使其能够有晋升为法官的渠道。对于书记员、司法技术人员和司法警察应采用单独序列，单独的晋级渠道。书记员和司法技术人员可以采用聘用制，这样也能提高法官办案效率。司法警察由于其管理本身和业务特性，其往往需要从事一线执法工作。因此，不适宜采用聘任制。

对于司法辅助人员，特别是采用聘任制的司法辅助人员要完善激励制度，合理制定薪酬制度。能够使得司法辅助人员安心工作，保证队伍的稳定性。

    （五）推进岗位工作外包

    司法辅助人员雇员制本质上就是发挥社会资源的优势配置，已达到最好的效果。雇员制本身也是针对相关岗位的专业性和阶段性的用人需求。公务机关受制于公务员法的规定，用人机制不同于企业。人员的固化使用必然会增加管理和培训成本。而推行岗位工作外包，可以解决避免上述情况的出现。通过项目外包的形式，将部分司法辅助人员岗位直接发包给专业劳务派遣公司，不仅可以减小行政开支的成本。也可以通过专业劳务公司，使得更多专业性更强的人员进入司法系统。增强法院办案效率，降低行政成本。

    （六）探索法院与检察院对雇员制的一体化管理

    当前行司法辅助人员的改革中，主要采行的是各司其职、各负其责的策略，试点改革地方中法院出台一系列改革方案与配套办法，检察院也出台一系列方案，但暂时未有联合出台改革方案及管理办法的情况。能否在首先在雇员制的前提下推动法院和检察院辅助人员之间的整合，探寻统一的法检司法辅助人员雇员制管理制度与平台，实现法律职业一体化建设、法律职业者一体化培养，建设好司法辅助人员的职业共同体。司法辅助人员的司法改革实质上还是法官、检察官与其他司法人员的职业化问题。通过在司法辅助人员雇员制中探索法院与检察院一体化管理，以最大限度活化法律专业的人才资源、进行资源优化配置与重组，提升司法效率。